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Deutliche Mängel im IT-Service-Management der Verwaltungen

Prozessorientierte Organisationen benötigen längst nicht nur leistungsfähige Informationstechnik, sondern ein ebenso hochwertiges Service-Management. Nach Erhebungen von exagon consulting finden sich dort jedoch noch erhebliche Schwächen. Eine wirksame Antwort darauf kann der Einsatz des Regelwerks IT Infrastructure Library (ITIL) sein, mit dem sich die IT-Prozesse bedarfsgerecht formen lassen.

Sollen eGovernment-Lösungen auch Verwaltungsabläufe unterstützen und effizienter gestalten helfen, müssen sie prozessorientiert sein, damit nicht hierarchiebezogene Zuständigkeiten und Kompetenzen im Vordergrund stehen. Denn vornehmlich Technologie-getriebene Maßnahmen erzeugen nach einer Studie der Universität Potsdam höchstens einen kurzfristigen Nutzen.

Auch das Institut für Wirtschaftsinformatik im Deutschen Forschungszentrum für künstliche Intelligenz (DFKI) ermittelte in einer Studie, dass eGovernment nur erfolgreich etabliert werden kann, wenn der Prozessoptimierung eine zentrale Rolle zukommt. Nur durch die Verbesserung der Verwaltungsabläufe könnten sich die Investitionen in eGovernment-Technologien amortisieren.

Dies gilt auch für die IT-Prozesse im Hintergrund, die in ihrer Qualitätsausrichtung dafür sorgen sollen, dass Unterbrechungen oder Beschränkungen der betrieblichen Abläufe vermieden werden. Gleichzeitig müssen sie sich sowohl bedarfsgerecht steuern und überwachen lassen als auch wirtschaftlich angelegt sein. „Ein fehlendes ganzheitliches Servicemanagement kann sich in der heutigen Zeit, wo Verwaltungsprozesse zunehmend digital unterstützt werden und die Toleranzwerte für Leistungsbeschränkungen sehr gering geworden sind, äußerst negativ auf die gesamte Wertschöpfung niederschlagen“, urteilt der Consultant Werner Stangner von der Unternehmensberatung exagon.

IT-Abteilungen entwickeln sich zum Serviceprovider

Als Konsequenz dürfen sich die IT-Ressourcen in den Behörden nicht mehr allein als Hort moderner Technologien verstehen, sondern müssen sich als interne Service-Provider positionieren, der seine Stärke in einem bedarfsorientierten Management der IT-Anforderungen zeigt. Dazu gehört auch die Fähigkeit zur flexiblen Bewältigung veränderlicher Situationen oder Probleme sowie eine Leistungssteuerung auf Basis qualitativ messbarer IT-Prozesse.

Diese Serviceorientierung ist selbst in den unter einem höheren Erfolgsdruck stehenden Wirtschaftsunternehmen vielfach noch nicht ausreichend umgesetzt, im Public-Bereich besteht jedoch ein noch größerer Nachholbedarf. Denn nach einer Studie von exagon beklagen die Angestellten in der öffentlichen Verwaltung unzureichende fachlichen Kompetenzen bei den Mitarbeitern aus dem IT-Support. Gleichzeitig bemängeln sie zu hohe Ausfallzeiten der Systeme und lange Reaktionszeiten bei Problemmeldungen. So geben der Studie zufolge nur 38 Prozent der Benutzer in den Behörden den internen IT-Services gute bis befriedigende Noten, der Rest äußert sich kritisch.

Im Ranking der Unzufriedenheit stehen fachliche Schwächen des IT-Supports an erster Stelle. Sie werden von 62 Prozent der Befragten kritisiert, gefolgt von hohen Ausfallzeiten infolge technischer Schwierigkeiten (61 Prozent) und zu langen Reaktionszeiten nach Problemmeldungen (57 Prozent). Aber auch unklare Zuständigkeiten, wenn über Störungen informiert wird, beklagen zwei von fünf der über 1.000 befragten Benutzer aus fast 300 Verwaltungsorganisationen.

„Die Werthaftigkeit von IT-Services für die Effizienz der behördlichen Prozesse findet offenbar noch keine ausreichende und konsequente Beachtung“, bewertet der exagon-Geschäftsführer Stangner die Ergebnisse. Dabei resultiere die Leistungsfähigkeit der IT längst nicht mehr aus der Leistungsfähigkeit der Infrastruktur- und Anwendungssysteme, sondern hänge in steigendem Maß von der internen Dienstleistungsqualität ab. Allerdings mangele es dafür häufig schon allein an einer ausreichenden Transparenz der internen Serviceprozesse.

„Die typischen Konsequenzen sind höhere Reaktionszeiten im Support, eine Minderung der Verfügbarkeit der technischen Ressourcen, ein unzureichend effizienter Einsatz der Service-Mitarbeiter, aber auch Unzufriedenheit seitens der Benutzer“, listet Stangner auf. „Alle diese Folgen wirken sich negativ auf die Produktivität aus und mindern das von den Bürger unmittelbar spürbare Leistungsniveau.“

Nach seinen Erkenntnissen aus zahlreichen Projekten sind die Benutzer als Endabnehmer und damit Kunde der Services ist zu wenig in die Gestaltung der Services einbezogen. Dadurch würden die relevanten Qualitätsanforderungen nur selten in der Weise Berücksichtigung finden, wie sie in den Arbeitsprozessen der Mitarbeiter notwendig seien. Überhaupt sei vielfach zu beobachten, dass es an einer den Anforderungen entsprechenden Serviceorganisation mangelt. „Das bedeutet, dass die Qualitätsmängel strukturell bedingt sind“, urteilt Stangner.

Neben dieser fehlenden strategischen Einordnung der IT-Services beobachtet der exagon-Geschäftsführer in der Praxis insbesondere auch unzureichende Bedingungen für das bedarfsgerechte Management der internen Dienstleistungen. Hinzu kommen als weitere Schwächen eine fehlende Transparenz der IT-Prozesse und ihre systematische Leistungskontrolle mangels klarer Kennzahlensysteme zur Qualitätsbewertung. „Damit fehlt es nicht nur an den notwendigen Instrumenten zur Leistungssteuerung, sondern es ist auch keine Kostentransparenz möglich.“ Insbesondere mangele es häufig an einer Durchgängigkeit der Service Level Agreements (SLA). Und wo sie bestehen, mangele es oft an konkreten Aussagen, wie eine Einhaltung bzw. Verletzung der Leistungsvereinbarungen überhaupt gemessen werden soll.

Best Practice als Regelwerk

Neue Hoffnung kommt durch das Kürzel ITIL, das zunehmend die Runde macht. Es steht für IT Infrastructure Library und stellt einen inzwischen anerkannten Standard dar, um das Management der IT-Services auf neue Füße zu stellen. Dieses öffentlich zugängliche Regelwerk für IT-Dienstleistungen bietet ein systematisch konzipiertes Set an Best Practices-Prozessen und findet auch in den Zertifizierungsanforderungen nach BS 15000 (British Standard) bzw. ISO 20000 ihren Niederschlag.

Seinen Ursprung hat ITIL in der zweiten Hälfte der achtziger Jahre, als in britischen Regierungsbehörden grundsätzliche Zweifel an der Effizienz des IT-Einsatzes aufkamen. Festgestellt wurde seinerzeit ein Mangel an standardisierten Verfahren zur zweckmäßigen Etablierung und Abwicklung von IT-Dienstleistungen. Insofern liegt der Ausgangspunkt in der öffentlichen Verwaltung und nicht in Wirtschaftsunternehmen, obwohl sie dieses Regelwerk zweifelsfrei schon intensiver nutzen.

ITIL zerlegt die IT Services in elf Disziplinen für die Bereiche Service Support und Service Delivery. Dazu gehören das Service Level-, Verfügbarkeits- und Security-Management ebenso wie die Leistungsverrechnung, das Incident-, Release- oder das Konfigurations- und Change Management. Für jede dieser Disziplinen werden Prozessbeschreibungen geliefert, die das Unternehmen darin unterstützen, seine IT-Dienstleistungen in ihren Abläufen, Qualitätsmaßstäben und Kontrollmöglichkeiten präzise zu definieren.

„Das Ziel von ITIL besteht im Wesentlichen darin, die bislang meist technologiezentrierte IT-Organisation nun Prozess-, Service- und Kunden-orientiert auszurichten“, heißt es dazu in einer Studie des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik (BSI). „Damit sind die ITIL-Empfehlungen eine entscheidende Grundlage für zuverlässige, sichere und wirtschaftliche IT-Dienstleistungen.“

Allerdings versucht ITIL keine umfassende Standardisierung, sondern verfolgt einen Best practice-Ansatz. Dabei werden in der praxisbewährte Prozessmodelle so beschrieben, dass sie von jeder Organisation beliebig adaptierbar sind und sich auf die eigenen Bedürfnisse zuschneiden lassen. Stangner warnt aber vor falschen Erwartungen. „Die IT-Prozesse einer Verwaltungsorganisation nach diesem Regelwerk umzustellen, führt nur dann zu einer verbesserten Servicequalität und geringeren Kosten, wenn es gelingt, diese neuen Prozesse in einem Unternehmen auch zu etablieren“, spricht er aus der Praxis heraus. „Technologien und Konzepte sind nur so gut, wie sie auch tatsächlich konsequent in der konkreten Praxis Eingang finden. Dies gilt auch für die Nutzen des ITIL-Regelwerks.“

ITIL-Projekte lassen sich in Teilschritten realisieren

Eine solche Erkenntnis macht sich auch zunehmend in der öffentlichen Verwaltung breit. Die dem Bundesinnenministerium unterstellte Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für die Informationstechnik in der Bundesverwaltung (KBST) plant deshalb nun sogar, ein Wissenportal für ITIL aufzubauen. Darin sollen die unterschiedlichen Praxiserfahrungen zusammengeführt und anderen Behörden zugänglich gemacht werden.

Der Grund ist verständlich, denn moderne eGovernment-Verfahren stellen nicht nur hohe Anforderungen an die Verfügbarkeit und Leistungsfähigkeit der IT-Services. Zusätzlich führen die immer komplexeren Verfahren und der Trend einer stärkeren Zentralisierung - etwa in Landesrechenzentren - zu einer wachsenden Arbeitsteilung mit zahlreichen Verwaltungsstrukturen.

Damit entsteht insgesamt ein hoher Koordinationsaufwand, der sich friktionsfreier und effizienter abwickeln lässt, wenn definierte Prozesse bestehen. So erzeugt die Einführung von ITIL als Referenzmodell den Vorteil, dass eine einheitliche und Behörden-unabhängige Begriffswelt geschaffen wird. Eine durch ITIL strukturierte und dokumentierte Prozesslandschaft ist Grundlage und Voraussetzung für eine nachhaltige Prozessverbesserung. Gleichzeitig gibt es Bestrebungen, ITIL als Referenzmodell auf das vom Bund initiierte SAGA-Konzept, den Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen, zu übertragen. Denn SAGA stellt die Interoperabilität zwischen den Applikationenn sicher und schafft auf diese Weise eine wichtige Voraussetzung für eine moderne und dienstleistungsorientierte Verwaltung.

„Auch die öffentliche Hand vernetzt sich zunehmend, dadurch schafft ITIL als Standard eine neue Flexibilität in der eGovernment-Entwicklung“, sieht Stangner weitreichende und übergreifende Vorteile. „Es werden die Integrationsmöglichkeiten der IT-Prozesse verbessert, dadurch zahlt sich eine Investitionen in einheitliche Grundlagen für das IT-Service Management in jedem Fall aus.“ Dies sei zudem nicht allein den größeren Behörden vorbehalten, weil sich ITIL auch in Teilschritten realisieren lasse. „Eine sukzessive Vorgehensweise empfiehlt sich sowieso meistens, weil ein zu großes Entwicklungstempo möglicherweise die Veränderungsfähigkeit der Verwaltungsorganisation überfordern könnte.“

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